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韩嘉玲 余家庆:离城不回乡:超大城市农民工随迁子女的教育选择

发布者:余璐尧发布时间:2021-07-05浏览次数:10


近年来,由于超大城市的入学政策和教育资源双双收紧,部分难以符合入学资格的农民工家庭,面临子女教育“何去何从”的抉择问题。

早期有关中国乡城人口流动的观点认为,在城市人口政策与家庭内部决策双重影响下,农民工家庭成员在城乡间“钟摆式”或“候鸟式”流动——农民工子女在“农村留守儿童”与“城市流动儿童”两种身份中转换。超大城市人口疏解把农民工子女“逼回”老家上学,但除了回乡,农民工家庭还有哪些教育选择?

新型城镇化建设下,积极发展中等城市和小城市,同样为流动儿童迁徙提供了新的可能性。中小城市宽松的落户政策,以及面向农民工子女的教育市场化产业,催生了随迁儿童“离城不回乡”以及“回流不返乡”的新型流动现象。人口流动的变化,提醒我们需要重新审视既往的“乡-城”流动框架,以及处于转型进程中的农民工家庭。

不再回乡:城市间流动的儿童们

祖籍安徽的小慧目前在河北涿州的一所公立学校就读四年级。小慧一家租住在北京四环的一座平房,其父从事空调维修,母亲则是家政工。作为非京籍流动人口,父母都不是所谓的高精人才,没有北京房产,其灵活就业的身份也没有缴纳社保,无法为小慧取得北京公办学校的入学资格。于是,小慧只能就读北京一所民办打工子弟学校。但2016年,学校在北京整顿城乡结合部中被拆除。面临无学可上的小慧,与即将适龄入学的弟弟,小慧父亲转向河北涿州,通过买房方式在当地落户,为子女取得当地就读公立学校的入学资格。小慧母亲在涿州照顾姐弟二人,父亲则继续在北京务工。

小武是出生在上海的流动儿童。作为来沪人员,小武一家户口在安徽农村,父亲是一名货车司机,母亲是一名售货员。2012年,小武在上海一所公立小学上学,三年级的时候,因为“职业好像不准确”及社保缘故,小武父母没有申请到上海居住证。小武失去了在上海上学的资格。父母只能把小武送回老家念书,但为了让小武接受到更好的教育,小武父母没有让小武回到乡镇念书,而是选择了让小武在安徽省会合肥一家口碑不错的九年制民办寄宿制学校就读。考虑到小武的发展,夫妻二人宁愿在大城市节衣缩食,也要让小武在一个环境、教学质量相对较好的学校继续学业。

小慧“离城不回乡”,小武“回流不返乡”,案例展示了一种新的流动方向。2001年起,在“两为主”政策(以流入地政府为主、以全日制公办学校为主)的推进下,中国城市开始接受流动人口子女在流入地城市就读,许多农民工子女进入公立学校或城市民办打工子弟学校。因此产生了儿童随父母进城流动的“随迁儿童”,以及在城市出生的二代流动儿童,这类儿童群体被统称为“流动儿童”。如果流动儿童无法继续在流入地城市就读,一般都会选择返回户籍所在地接受教育,成为“回流”的“留守儿童”,父母与子女的分别。但小慧父母选择让小慧“离城不回乡”,其流动方向并非回到户籍所在地就读,而是迁徙到超大城市附近的中小城市就近入学。小武父母虽然选择让小武“回流”,但“回流”到老家的省会城市念书,而非乡镇学校念书。

2014年,国务院在提出:“有序推进农业转移人口市民化,推动城市基本公共服务均等化”。2016中进一步提出,促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户。城市户籍制度的改革,伴随而来的是既往捆绑于户籍身份的公共服务供给思路调整,城市的基本公共服务覆盖群体由户籍人口向常住人口拓展。例如,临近北京的河北城镇地区,近年来纷纷提出以拥有“合法稳定住所”、“合法稳定职业”、“参加或参加一定年限城镇社会保险”等指标作为基本落户条件,放宽落户门槛,并为新落户人口或常住人口提供对应的城市公共服务。在这一背景下,小慧父母转向在临近北京的河北涿州买房,通过落户的形式,为小慧解决了在城市上学难的问题。

但并非所有的流动人口家庭都有同等的经济条件,通过买房、缴纳社保、签订劳动合同等方式获得城市的常住/户籍人口身份,小武就是这样一个例子。在这一情况下,一些家庭选择让子女在大城市附近中小城市的民办学校就读。同样位于河北涿州的东方中学,正是这样一所专为来京务工子女解决上学问题的民办学校。东方中学是一所集幼儿部、小学部、初中部和高中部为一体的民办学校,距离北京市中心直线只有50公里,紧邻北京大兴区、房山区。在宣传广告中,学校这样写道:“……经社会调研了解到来京务工子女上学难,办理‘五证’存在一定的困难,为解决家长的后顾之忧,特面向北京市各区招收学生,使远离家乡的孩子们获得能够步入大学殿堂的机会。”

类似东方中学的民办教育机构在燕郊、涿州、霸州、廊坊等环北京城市带并不少见,隐约形成围绕北京的“环城教育带”景观。近年来,这些民办教育机构通过服务无法在北京继续就学的流动儿童而得到快速发展。学校为流动儿童提供全日制住宿服务,解决儿童的照顾需求。对于流动性强的农民工家庭而言,学校入学门槛低,就读灵活,学生可以随时转入与转出。虽然在教育资源、师资力量以及就读成本上,“环城带”上的民办学校与北京学校、当地公立学校相比有所差距,甚至给农民工家庭带来了更重的经济负担,但也的确为流动人口子女的就读提供了备用选择。

难舍难分:农民工父母与他们的流动子女

无论是“离城不回乡”还是“回流不返乡”,部分流动儿童离开北上等超大城市,转向大城市附近的中小城市,或回老家所在的城镇地区念书,都提醒我们需要重新审视既往儿童在“乡-城”间流动的二元框架,把新的目光,放向在城市间再次流动的儿童们与其家庭。

上述两个个案中,小慧及小武父母一家都是上世纪90年代便开始从农村地区前往京沪务工。经过近20年奋斗,家庭都有了一定经济积累,满足温饱的基本需求。虽然他们的社会经济地位还不足以取得京沪城市户籍,但也可以在大城市中稳定工作及安定生活。他们的相似之处在于,小慧与小武父母都是城市的非正规就业者(informalworkers),这一群体既包含了城市非正规部门中的就业者,例如城市的个体工商户、城市摊贩、零工、从事新业态工作者,也包含了那些虽然在城市正规部门就业,但是却没有得到相应劳动保障和社会保障的就业者们。非正规就业者的两大特征是缺乏职业的保障性与稳定性,这也是当前农民工就业群体的共性。根据国家统计局调查显示,2014年农民工只有17.6%农民工有医疗保险,16.7%农民工有养老保险,签订劳动合同的农民工比重为38%。如果只看有无社保,有将近六分之五的农民工在今天城市从事非正规就业。

2016年的上海居住证申请条件为例,“合法稳定就业”需要提供劳动合同或个体工商户营业证明,并缴纳一定期限的职工社会保险。对于这些从事非正规就业的流动家庭而言,首先他们很难证明自己从事稳定而合乎规范的工作。其次,虽然目前的城市社保政策为非正规就业/灵活就业者们提供了以个人身份参加职工社会保险的途径,但由于非正规就业/灵活就业者需要承担个人部分,以及原本由用工单位所缴纳的统筹部分,较高的社保缴纳成本使许多流动人口家庭望而却步,或为了子女教育承受沉重的缴费压力。

城市对常住身份的“合规性要求”与常住人口的“事实性常住”形成了冲突。其中带来的后果便是,由于难以获得合规性身份证明,农民工随迁子女很难在北京、上海这样超大城市继续接受义务教育,只能返回户籍地就读。但与此同时,这些在大城市长期生活的流动家庭早已经习惯城市生活,难弃在大城市经营多年的发展机会与收入待遇。流动家庭往往让子女独自回去,成为与父母分别的留守儿童。但与家长的访谈过程中,他们也对比了乡镇教育与城市学校之间的教育质量差别。虽然回到户籍所在地的公立学校就读,子女能得到来自长辈的照顾支持,也可以节省教育、养育成本。然而,这些就近的乡镇公立学校师资、硬件设施相对较弱,无法给子女一个更好的教育环境与资源。在“望子女成龙”的想法下,他们宁可加大投入,也要子女获得更好的教育回报,这便是部分家长选择让子女流动到新城市就读的初衷。

其次,农民工父母与随迁子女们的关系更为亲密。在流动儿童中,有的在城市出生,有的自小从老家前往大城市,早已适应城市生活。出于情感理性,父母也很难接受与子女长时间、长距离分别。这促使父母优先选择让子女在大城市就读,无法取得就读资格后,则尽可能考虑如何让子女在距离父母更近的地方继续读书,而不是直接送回老家。超大城市所在城市群内的中小城市,为这些家庭提供了选择,无论是子女就读在民办的寄宿学校,还是就读公立学校由父母一方随迁照顾,都可以实现流动家庭的团聚与相聚。

除了家庭内部的理性决策与情感权衡,外部的社会政策与市场服务为儿童新流动提供制度性支持。新型城镇化建设背景下中小城市落户政策放宽,为流动家庭让子女在城市间流动提供了机会。而面向农民工子女的市场化教育产业,也一定程度上解决了儿童城市间流动带来的照顾、居住、教育上的需求。一些民办寄宿制学校还为异地就读的农民工子女提供跨省市的接送服务。在安徽,龙兴学校在长假期间提供大巴服务,接送学生往返上海与父母团聚。而在河北,离北京市区只有12小时车程的亚光学校在周末提供专车接送,为学生的“回北京”及“回河北”提供交通支持。也正如此,这些孩子得以在周末或节假日往返于大城市的“家”和学校间。不过需要指出的是,原应由国家所承担的、具有“兜底”性质的公共教育服务提供,如今转向个体向市场所购买——子女在民办学校就读给农民工家庭带来额外的经济负担,加剧了农民工家庭在大城市生活的脆弱性(precarity)。

路在何方:推进以人为核心的新型城镇化

无论是既往“钟摆式”的乡城流动现象,还是当前出现的城市间流动新现象,都是流动人口家庭面对中国城市化进程中不断调整、衍变的政策而进行的适应性结果。城市人口政策的调整,背后牵涉到资源短缺、观念转型、政策限制等原因,而作为的城市空间应实现人口要素的充分集聚,而不是选择性疏解,也在近年开始成为热门话题与基本共识。

但诚如康德“人是目的而不是手段”所言,人是城市发展、社会经济增长的最终目的,而不应成为发展过程中的工具或手段。在前不久发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中,继续强调了要“推进以人为核心的新型城镇化”。超大城市人口政策目前也在进行新一轮的隐然调整。2018年上海的居住证申请文件中,已取消了对申请人工作或社保证明上的要求,2019年,发改委“允许租赁房屋的常住人口在城市公共户口落户”。推进城市公共服务均等化与破除城乡二元体制,虽很难一蹴而就,但势在必行。我们更期待看到在未来,流动人口家庭可以在其流入地充分平等地享有城市公共服务,真正实现以人为核心的新型城镇化。

(本文中的东方中学、亚光学校、龙兴学校、小慧、小武皆为化名。作者韩嘉玲系暨南大学经济与社会研究院讲座教授、北京市社会科学院研究员,余家庆系暨南大学经济与社会研究院研究助理。原文标题为“离城不回乡与回流不返乡———新型城镇化背景下新生代农民工家庭的子女教育抉择”,发表于20206月《北京社会科学》)

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城市的未来”关注3500万流动儿童和6500万留守儿童,呼吁改变1亿中国儿童身份困局。本专栏由上海联劝公益基金会“纵横计划”资助,在此感谢。